Denkers weg

Van alle tijden Eerst een paar vragen. In welk verkiezingsprogramma staat: ‘Er komt een krachtiger aanzet tot deregulering en afslanking van de overheid … gericht op minder en beter’? Welke politieke partij schrijft in de aanloop naar de verkiezingen op 22 november dat de inzet bij de rijksoverheid moet zijn ‘verhoging van de efficiency en effectiviteit en bezinning op de inhoud van het beleid in relatie tot maatschappelijke problemen’? Welke partij wil dat ‘in de eerste plaats wordt erkend, dat bepaalde vraagstukken zodanig complex zijn dat ze het oplossend vermogen van de traditionele, tot voorbarige opdeling en verkokering geneigde overheidsaanpak te boven gaan’?
Stop maar, je hoeft niet te gaan zoeken. Het zijn strikvragen. Het had zo in de programma’s van alle politieke partijen voor de komende Kamerverkiezingen kunnen staan. Tenslotte willen ze dit jaar allemaal dat het met minder, toch beter, zeker efficiënter en vooral goedkoper gaat. Maar bovenstaande zinsnedes komen echt uit oude regeerakkoorden.
De eerste, over ‘minder en beter’, stamt zelfs uit de tijd dat het volgens de officiële spelling nog ‘regeeraccoord’ was. CDA-kopstuk Jan de Koning formuleerde de zin als informateur van het kabinet-Lubbers II waarover CDA en VVD in 1986 overeenstemming bereikten. Op de woorden ‘efficiency’, ‘effectiviteit’ en ‘bezinning op maatschappelijke problemen’ konden CDA en PvdA elkaar in 1989 vinden bij de vorming van het kabinet-Lubbers III. Het laatste citaat stamt uit het regeerakkoord van het eerste Paarse kabinet, waaraan PvdA, VVD en D66 in 1994 begonnen.

Minder overhead Wie de regeerakkoorden van de afgelopen twintig jaar doorpluist, krijgt last van afwisselend moedeloosheid, lacherigheid en een openhangende mond van verbazing. Politici die dit soort plannen dit jaar weer met droge ogen in hun verkiezingsprogramma’s hebben geschreven, lijken of gespeend van enig historisch besef, of toegerust met een grenzeloos optimisme.
Bij de PvdA is het motto anno 2006 ‘Minder denkers, meer doeners’. In jargon heet het dat het met minder overhead moet kunnen. De sociaaldemocraten willen er bij de hele overheid, dat is inclusief de provincies en de gemeenten, 3,6 miljard euro mee bezuinigen.
De VVD schrijft in haar verkiezingskrantje: ‘Efficiency is een dure plicht’. Hoe duur precies gaat in het dunne programma ten onder, maar samen met eenzelfde streven in de zorg moet die efficiency bijna zes miljard euro opleveren. Meer houvast in het verkiezingsprogramma geven de liberalen met hun streven naar een kwart minder interne controles bij de overheid en met hun ‘harde bureaucratienorm’, wat inhoudt dat maximaal vijftien procent van de kosten mag worden uitgegeven aan managers en secretaresses ­ aan overhead derhalve.
Het CDA streeft naar een ‘kleiner en slagvaardiger’ overheid met minder managementlagen ­ lees ook hier: met minder overhead. Bedragen noemen de christendemocraten niet, wel mag slechts een kwart van de vacatures die door natuurlijk verloop zijn ontstaan, worden opgevuld.

Algehele vaagheid De vraag rijst waarom de politieke partijen na alle plannen, projecten en pogingen in het verleden opnieuw hun pijlen richten op de bureaucratie van de overheid. Het antwoord moet gezocht worden in een combinatie van gevoeligheid bij politici voor de onvrede bij veel burgers over ambtelijke doolhoven vol ondoorzichtige regeltjes, het mislukken van plannen in het verleden én de noodzaak geld vrij te maken op de begroting voor andere wensen. Voor dat laatste zijn ambtenaren altijd een gemakkelijke sluitpost. Want als de verkiezingsprogramma’s nog iets met elkaar gemeen hebben, is het de vaagheid van de plannen. Daardoor is het twijfelachtig of die dienst kunnen doen als solide financiële dekking.
Om met dat laatste te beginnen, de ambtenaar als sluitpost. Navraag bij de ambtenarenbond AbvaKabo FNV leert dat een ambtenaar gemiddeld zestigduizend euro per jaar kost, dat is zijn salaris inclusief de werkgeverskosten, zijn werkplek, noem maar op. In Nederland werken volgens de Trendnota Arbeidszaken Overheid 2006 van het ministerie van Binnenlandse Zaken 117 duizend ambtenaren bij het rijk, nog eens 487 duizend in het onderwijs en 123 duizend bij politie en defensie.

PvdA wil de denkers weg De PvdA, die het meest concreet is met haar financiële doelstelling, wil op die hele groep 2,2 miljard euro bezuinigen, dat is het grootste deel van de in totaal 3,6 miljard euro. Een rekensom leert dat er dan ruim 36 duizend ambtenaren bij het rijk moeten verdwijnen.
Maar dan wel alleen de denkers, niet de doeners. Dus niet de gevangenisbewaarders, niet de belastinginspecteurs, ook niet de ambtenaren bij Rijkswaterstaat die de dijken controleren, niet de onderwijskrachten die voor de klas staan en ook niet de politieagenten die zichtbaar moeten zijn op straat, of de de militairen die paraat moeten blijven voor vredesmissies. In dit streven de uitvoerende ambtenaren te ontzien, staat de PvdA overigens niet alleen. Ook dat willen alle partijen.
Welke ambtenaren moeten dan wel verdwijnen? Dat zijn de ambtenaren die het beleid bedenken, hun collega’s die een afdeling aansturen en op die afdeling de functioneringsgesprekken houden, en het personeel dat de telefoon aanneemt, stukken kopiëert, afspraken verzet en dienstreizen regelt.
Volgens berekeningen van het ministerie van Financiën is negen procent van de ambtenaren in de rijksdienst bezig met het eerste, het maken van beleid. Van de 117 duizend ambtenaren zijn dat er dan een dikke tienduizend.

'Ambtenaren zullen nog harder moeten werken' Reken even mee. Er moeten 36 duizend ambtenaren weg om de 2,2 miljard uit het PvdA-verkiezingsprogramma te halen. Laten we ervan uitgaan dat het meeste beleid wordt gemaakt bij de rijksdienst, en niet in het onderwijsveld, op het politiebureau of in de kazerne. Dan is het niet vreemd te veronderstellen dat toch minstens een kwart tot de helft van die 36 duizend ambtenaren moet verdwijnen bij de ministeries. Dat zouden er dan negen- tot zestienduizend zijn. Maar bij de rijksdienst waren volgens Financiën toch maar een dikke tienduizend ambtenaren die het predikaat ‘denker’ verdienen?
AbvaKabo-bestuurder Xander den Uyl ziet de bui dan ook al hangen. ‘Ik zie drie risico’s als de politieke partijen bij hun financiële doelstellingen blijven. Het zal niet lukken alleen op beleidsambtenaren te bezuinigen. Dus is het risico groot dat ook de dienstverlening eronder moet lijden. Dan hebben we
straks geen zes gevangenen op een cel, maar 24. Ook ben ik bang dat ambtenaren nog harder moeten gaan werken. Maar ze werken al heel hard. Daar is de maat bereikt, dus dat zullen we niet accepteren. Als laatste uitweg zal de politiek willen bezuinigen op de arbeidsvoorwaarden. Ook dat accepteren we niet.’

Niet zo maar hakken Het mislukken van eerdere reorganisatieplannen is een andere reden waarom de politiek vindt dat er weer wat moet gebeuren bij de rijksoverheid. Niet dat het aantal ambtenaren de laatste jaren is gestegen. In tegendeel. Volgens de Trendnota werkten er in 2002 bij de rijksoverheid, lees de verschillende ministeries en hun agentschappen, nog 126 duizend mensen. Dat aantal is volgens diezelfde nota nu dus met zo’n negenduizend gedaald tot 117 duizend. Het was in de afgelopen kabinetsperiode dan ook voor het eerst dat ministeries concrete kortingspercentages kregen opgelegd. In de jaren tachtig werden grote klappen gemaakt door complete diensten te privatiseren. Dat ruimde lekker op: de ambtenaren die bij die diensten werkten ‘verdwenen’ uit de cijfers, maar werkten verder gewoon door.
Tal van reorganisatieplannen uit het verleden hadden echter niet primair als doel het aantal ambtenaren te verminderen, maar waren gericht op een betere dienstverlening. De meest recente operatie, die van het kabinet-Balkenende II de naam ‘Andere Overheid’ kreeg, wordt algemeen als mislukt beschouwd. Volgens de PvdA was het ook niet handig aan de ambtenaren zelf te vragen of hun werk zinvol en efficiënt is. Niemand zal dan immers zeggen de hele dag bezig te zijn met overbodig werk en dat ook nog eens inefficiënt te doen. Het CDA beaamt dat deze zogenoemde takendiscussie een verkeerde opzet had. Daarom vinden de christendemocraten dat de politiek nu zelf knopen moet doorhakken.
Den Uyl beaamt dat. De hoofdoorzaak voor alle regels en bureaucratie ligt volgens hem dan ook bij de politiek. ‘Zolang politici regels blijven verzinnen, zoals het verplichte paspoort voor honden, moeten ze niet verbaasd zijn over het aantal ambtenaren.’
Hij vindt dat politici daarnaast beter moeten beseffen dat burgers weliswaar klagen over de bureaucratie als het henzelf stoort, maar even zo hard een beroep doen op de regels als hen dat uitkomt. De burger wil wel de boom in zijn eigen tuin snel kunnen omhakken, maar eist van de overheid bescherming als de buurman diens boom tegen de vlakte wil halen. Volgens Den Uyl verlangt de burger van de overheid uiteindelijk zorgvuldigheid, gelijkheid en bescherming. Zomaar in regels gaan hakken of ze niet controleren, kan daarom volgens hem niet.
Kan er dan volgens Den Uyl helemaal niets veranderen? ‘Nooit’ zal hij niet zeggen. Maar als het moet, dan wel graag op basis van concrete plannen. ‘Als de politiek vindt dat het bij de overheid voor minder geld moet, zal het altijd ergens pijn doen. Maar de politiek houdt ons voor de gek als ze meent dat bezuinigen kan zonder heldere keuzes te maken.’
Geen enkel verkiezingsprogramma maakt die heldere keuzes. Wel dit soort opmerkingen. ‘Ook de overheid zal zich moeten vernieuwen. Meer kwaliteit en dienstgerichtheid, alsmede concentratie op kerntaken zijn de sleutelwoorden.’ Welke partij dit schrijft? Sorry, dat stond in het regeerakkoord van Paars I, twaalf jaar geleden.